國家(jia)發展改革委等9部委印發(fa)《關于加強

資源環境生(sheng)態紅線(xian)管控的指導(dao)意見》的通知(zhi)

發改環資〔2016〕1162號

各(ge)省、自治區、直轄市及計(ji)劃(hua)單列市、新疆生(sheng)產建設(she)兵團發(fa)展(zhan)改革(ge)委、財政(zheng)廳(ting)（局(ju)）、國(guo)土資源廳(ting)（局(ju)）、環境保護廳(ting)（局(ju)）、水(shui)利（水(shui)務）廳(ting)（局(ju)）、農業廳(ting)（局(ju)、委）、林業廳(ting)（局(ju)）、能(neng)源局(ju)（辦）、海洋廳(ting)（局(ju)）：

根據《中(zhong)共中(zhong)央、國務(wu)院關(guan)于(yu)加快推進(jin)生態文明建(jian)設的意見(jian)》中(zhong)關(guan)于(yu)嚴守資(zi)源環境生態紅線的部署要求，我們(men)制定(ding)了《關(guan)于(yu)加強資(zi)源環境生態紅線管(guan)控的指導意見(jian)》，現(xian)印發給你們(men)，請結合(he)實際貫徹(che)執行。

附件：關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見  

國家發展改革委     

財    政    部    

國 土 資 源 部

環 境 保 護 部   

水    利    部     

農    業    部     

林    業    局      

能    源    局    

海    洋    局

 2016年5月30日

附件     

關于加(jia)強資源環(huan)境生態紅線管控的(de)指導意見

為貫徹落(luo)實《中(zhong)共中(zhong)央、國務(wu)院(yuan)關于加快推(tui)進生(sheng)態(tai)文明建(jian)設(she)的(de)意見(jian)》中(zhong)嚴守資源環境生(sheng)態(tai)紅(hong)線(xian)的(de)有關要求，指導(dao)紅(hong)線(xian)劃定工作，推(tui)動(dong)建(jian)立紅(hong)線(xian)管(guan)控制度，加快建(jian)設(she)生(sheng)態(tai)文明，提出(chu)本意見(jian)。

一、    總體(ti)要求和基(ji)本原則(ze)

（一(yi)）總體(ti)要(yao)求

統籌(chou)考(kao)慮(lv)資(zi)源稟賦、環境容量、生態(tai)狀況等(deng)基本(ben)國情，根據(ju)我國發(fa)展的(de)階段性特征及全面建成小康社會(hui)目標的(de)需(xu)要，合理(li)設置紅線(xian)管控(kong)指標，構建紅線(xian)管控(kong)體系，健全紅線(xian)管控(kong)制(zhi)度，保(bao)障(zhang)國家(jia)能(neng)源資(zi)源和(he)生態(tai)環境安全，倒逼發(fa)展質量和(he)效益提升，構建人(ren)與(yu)自然和(he)諧發(fa)展的(de)現代化建設新格局(ju)。

（二）基(ji)本原則

——嚴格管(guan)控(kong)、保障發展(zhan)。樹立底線(xian)思(si)維(wei)和(he)紅(hong)線(xian)意識，設定并嚴守(shou)資源(yuan)環境生(sheng)態紅(hong)線(xian)，并與空間開發保護管理相(xiang)銜接，實行最嚴格的管控和(he)保護措施。推(tui)動資源(yuan)環境生(sheng)態紅(hong)線(xian)管控與經濟社(she)會發展相(xiang)適應，預留必要的發展空間。

——分類(lei)管(guan)理、因(yin)地制宜。根(gen)據紅線管控(kong)不同類型和(he)要素特征，制定科學合(he)理的(de)紅線管控(kong)政策措施。結合(he)不同地(di)區經(jing)濟社會發展(zhan)情況、資源環境現狀和(he)主(zhu)體(ti)功能定位等因素，提出差別化、針對性強(qiang)的(de)管控(kong)要求。

——部門協(xie)調、上(shang)下聯動。有(you)關主管部門(men)在(zai)紅線管控目標(biao)設(she)置、政(zheng)策制定(ding)、制度建設(she)等方面，要加強與相關部門(men)的(de)溝(gou)通協(xie)調(diao)，做好與有(you)關法規標(biao)準、戰略規劃、政(zheng)策措(cuo)施的(de)銜接。明確部門(men)和地方責任，上下(xia)聯(lian)動、形成合(he)力(li)。

——立足當前、著眼長遠。把對當前經(jing)濟社(she)會(hui)(hui)發展制約性(xing)強(qiang)的要(yao)素優先納(na)入紅線(xian)管(guan)控(kong)，盡快遏制資(zi)源無節制消耗、生(sheng)態環境退化(hua)的趨勢。根據經(jing)濟社(she)會(hui)(hui)發展長遠目標，超前研(yan)究(jiu)其他相關紅線(xian)管(guan)控(kong)要(yao)素，適時納(na)入管(guan)控(kong)范(fan)圍。

二、管控內涵及指標設(she)置

資(zi)源環(huan)境生態(tai)紅線(xian)(xian)管(guan)控是指劃定并嚴守資(zi)源消耗上限、環(huan)境質量底(di)線(xian)(xian)、生態(tai)保護(hu)紅線(xian)(xian)，強化(hua)資(zi)源環(huan)境生態(tai)紅線(xian)(xian)指標(biao)約束，將各類經濟社(she)會活動限定在紅線(xian)(xian)管(guan)控范圍以(yi)內。

（一）設定資源消耗上限。合理設定(ding)全國(guo)及各地區資源消耗(hao)“天花板”，對能源、水(shui)、土地等戰略性資源消耗(hao)總量(liang)實施管(guan)控，強化資源消耗(hao)總量(liang)管(guan)控與消耗(hao)強度管(guan)理的協同。

1.能源消耗。依(yi)據經(jing)濟社會發展(zhan)水平、產業結構和布局、資(zi)源稟賦、環境容量、總量減排和環境質(zhi)量改善要求等因素，確定能(neng)源消(xiao)費總量控(kong)制目(mu)標(biao)。京津冀、長三角、珠三角和山(shan)東(dong)省等大氣污(wu)染治(zhi)理重點地(di)區及城市，要明確煤(mei)炭占能(neng)源消(xiao)費比(bi)重、煤(mei)炭消(xiao)費減量控(kong)制等指標(biao)要求。

2.水(shui)(shui)(shui)資源消(xiao)耗。依(yi)據水(shui)(shui)(shui)資源稟賦、生態用水(shui)(shui)(shui)需(xu)(xu)求、經濟(ji)社(she)會發展合理需(xu)(xu)要等(deng)因素，確定(ding)用水(shui)(shui)(shui)總(zong)量控制(zhi)目標。嚴重缺水(shui)(shui)(shui)以及地下(xia)水(shui)(shui)(shui)超采地區(qu)，要嚴格(ge)設定(ding)地下(xia)水(shui)(shui)(shui)開采總(zong)量指標。

3.土(tu)地(di)(di)(di)(di)資源消耗(hao)。依據(ju)糧食和生態安(an)全、主(zhu)體功(gong)能定位、開發強度(du)、城鄉人(ren)口規模(mo)、人(ren)均建(jian)設(she)(she)(she)用地(di)(di)(di)(di)標(biao)準等因素，劃(hua)定永久基本(ben)農田，嚴(yan)格(ge)實施永久保(bao)護，對新增建(jian)設(she)(she)(she)用地(di)(di)(di)(di)占用耕(geng)(geng)地(di)(di)(di)(di)規模(mo)實行總量(liang)控制，落實耕(geng)(geng)地(di)(di)(di)(di)占補(bu)平(ping)衡(heng)，確(que)保(bao)耕(geng)(geng)地(di)(di)(di)(di)數量(liang)不下(xia)降(jiang)、質量(liang)不降(jiang)低。用地(di)(di)(di)(di)供需矛盾特別突出(chu)地(di)(di)(di)(di)區，要(yao)嚴(yan)格(ge)設(she)(she)(she)定城鄉建(jian)設(she)(she)(she)用地(di)(di)(di)(di)總量(liang)控制目(mu)標(biao)。

（二）嚴(yan)守環境質量底線。以改善(shan)環(huan)境質量(liang)為核心，以保障人民(min)群眾身體(ti)健康為根本，綜合考慮環(huan)境質量(liang)現(xian)(xian)(xian)狀、經濟社會(hui)發展需(xu)要、污染預防(fang)和治理(li)技(ji)術(shu)等因素，與地(di)(di)方限期達標(biao)規劃充(chong)分銜接，分階段(duan)、分區(qu)(qu)域設置(zhi)大氣、水和土壤環(huan)境質量(liang)目標(biao)，強(qiang)化區(qu)(qu)域、行業污染物排(pai)放總量(liang)控制，嚴防(fang)突發環(huan)境事件。環(huan)境質量(liang)達標(biao)地(di)(di)區(qu)(qu)要努力(li)實(shi)現(xian)(xian)(xian)環(huan)境質量(liang)向更高水平邁進(jin)，不達標(biao)地(di)(di)區(qu)(qu)要盡快制定達標(biao)規劃，實(shi)現(xian)(xian)(xian)環(huan)境質量(liang)達標(biao)。

1.大氣環境質量。以達到《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）為主要目標，與《大氣污染防治行動計劃》相銜接，地區和區域大氣環境質量不低于現狀，向更好轉變。

2.水(shui)環境質(zhi)量。以水(shui)環境質(zhi)量持續改善為目標，與《水(shui)污染防治行動計劃》、《國務院(yuan)關于(yu)實行最嚴(yan)格水(shui)資源管理制(zhi)度(du)的意見》相銜接(jie)，各(ge)地區、各(ge)流域水(shui)質(zhi)優良比例不低于(yu)現(xian)狀，向更好(hao)轉變(bian)。

3.土壤環境質量。以農用地土壤鎘（Cd）、汞（Hg）、砷（As）、鉛（Pb）、鉻（Cr）等重金屬和多環芳烴、石油烴等有機污染物含量為主要指標，設置農用地土壤環境質量底線指標，與國家有關土壤污染防治計劃規劃相銜接，各地區農用地土壤環境質量達標率不低于現狀，向更好轉變。條件成熟地區，應將城市、工礦等污染地塊環境質量納入底線管理。

（三）劃定生態保(bao)護紅線(xian)。根據涵養水(shui)源、保(bao)持(chi)(chi)水(shui)土、防(fang)風(feng)固沙、調蓄洪水(shui)、保(bao)護生(sheng)物多樣(yang)性，以及保(bao)持(chi)(chi)自然本底、保(bao)障生(sheng)態系統完整和穩定性等要(yao)求，兼(jian)顧經(jing)濟社會發展(zhan)需要(yao)，劃定并嚴(yan)守(shou)生(sheng)態保(bao)護紅(hong)線。

依法在重點(dian)生態(tai)功能(neng)(neng)區、生態(tai)環境敏(min)感(gan)區和脆弱區等區域劃定生態(tai)保護紅線，實行嚴格(ge)保護，確保生態(tai)功能(neng)(neng)不降低(di)、面(mian)積不減少(shao)、性(xing)質(zhi)不改變；科學劃定(ding)森林、草原、濕地、海洋等(deng)領域生(sheng)(sheng)(sheng)態紅線，嚴格自然生(sheng)(sheng)(sheng)態空間征(zheng)（占(zhan)）用管理，有效遏制(zhi)生(sheng)(sheng)(sheng)態系統退化的趨勢(shi)。

三、管(guan)控(kong)制度

    加快建立體(ti)現資源(yuan)環境生態紅(hong)線(xian)管(guan)控要求的政策機(ji)制，形(xing)成源(yuan)頭嚴防(fang)、過程嚴管(guan)、責任追究的紅(hong)線(xian)管(guan)控制度體(ti)系。

（一）建立紅(hong)線管控目標確定及(ji)分解落實(shi)機制。根據(ju)部門職責

和地(di)方實際(ji)，國務院(yuan)主管(guan)部(bu)門要(yao)會(hui)同相關部(bu)門和地(di)方，在摸清全國資源(yuan)(yuan)環境生態(tai)現狀的基礎上，分別(bie)確定資源(yuan)(yuan)環境生態(tai)紅線管(guan)控(kong)目標、分解方案(an)，報經國務院(yuan)批(pi)準后實施。資源(yuan)(yuan)環境生態(tai)紅線確定后原則上不得調(diao)(diao)整(zheng)(zheng)，根(gen)據(ju)實際(ji)情況確需進行調(diao)(diao)整(zheng)(zheng)的，要(yao)按(an)程序報批(pi)。

（二）完善與紅線管控相適(shi)應(ying)的準(zhun)入制度。有關(guan)部門(men)和(he)各(ge)地區要(yao)把(ba)資(zi)源環境(jing)生態紅線(xian)管控(kong)(kong)要(yao)求納入經濟社會發展規劃(hua)及(ji)相關(guan)專項規劃(hua)，鼓勵地方出(chu)臺嚴于國家要(yao)求的紅線(xian)管控(kong)(kong)辦法。在環境(jing)影響評價(jia)、排污(wu)許可(ke)、節能(neng)評估審查、用地預審、水土保持方案、入河（湖(hu)、海）排污(wu)口(kou)設置、水資(zi)源論證和(he)取水許可(ke)等制(zhi)度完善(shan)和(he)實施過程中，強化細化紅線(xian)管控(kong)(kong)要(yao)求。

（三）加強資源(yuan)環境(jing)生態紅(hong)線實施監管。加強(qiang)環評、排污(wu)許可、能評、用地許可、水土保持(chi)方案(an)審批、入(ru)河（湖、海）排污(wu)口設置、水資(zi)源(yuan)論證和(he)取水許可等(deng)后評估和(he)監督(du)(du)檢(jian)查，加大違法違規(gui)行為(wei)的查處力度。強(qiang)化(hua)規(gui)劃(hua)實施期中、期末評估和(he)環境(jing)影響(xiang)跟蹤評價(jia)，嚴格落實紅線(xian)管(guan)(guan)控(kong)要(yao)求和(he)規(gui)劃(hua)環境(jing)影響(xiang)評價(jia)結論及審查意見(jian)。建(jian)立資(zi)源(yuan)環境(jing)生態紅線(xian)管(guan)(guan)控(kong)落實情況日常巡查、現(xian)場核查等(deng)制度，強(qiang)化(hua)紅線(xian)管(guan)(guan)控(kong)落實情況的執法監督(du)(du)。在(zai)節能減排目標責任考核、土地和(he)環保督(du)(du)察(cha)、最嚴格水資(zi)源(yuan)管(guan)(guan)理制度考核、水資(zi)源(yuan)督(du)(du)察(cha)等(deng)考核監督(du)(du)中，強(qiang)化(hua)紅線(xian)管(guan)(guan)控(kong)要(yao)求。

（四）加(jia)強統計監(jian)測(ce)能力建(jian)設。加(jia)快推進資源(yuan)消耗、環境質(zhi)量、生態(tai)保護紅線(xian)管(guan)控(kong)的統計監測(ce)核(he)(he)算制度建(jian)設，確保國(guo)家(jia)與(yu)地方(fang)核(he)(he)算方(fang)法、標準(zhun)(zhun)、點位等銜接(jie)統一(yi)，提高數據(ju)(ju)(ju)的準(zhun)(zhun)確性(xing)、科(ke)學性(xing)、一(yi)致性(xing)，加(jia)強部門間(jian)數據(ju)(ju)(ju)共(gong)享。利用信息(xi)化、大數據(ju)(ju)(ju)、衛星(xing)遙感與(yu)無人機等技術手段，建(jian)立紅線(xian)監測(ce)網絡體系，覆蓋管(guan)控(kong)重點領域。研(yan)究(jiu)建(jian)立紅線(xian)管(guan)控(kong)第三方(fang)評估機制。

（五）建立資(zi)源環境承(cheng)載能力監測預警機制。在資源(yuan)(yuan)環境承載能力監測預(yu)警機制(zhi)中(zhong)充分考慮資源(yuan)(yuan)環境生(sheng)態紅線因素(su)，對(dui)水土資源(yuan)(yuan)、環境容量(liang)和(he)海洋資源(yuan)(yuan)超載區域，研究(jiu)提出具有針對(dui)性(xing)的限制(zhi)性(xing)措施(shi)。完善能源消耗晴雨表發布等制(zhi)度。紅線管(guan)控事項涉及多個地區(qu)的，相關地區(qu)要建立區(qu)域(yu)、流域(yu)紅線管(guan)控預(yu)警和(he)聯動機制(zhi)。

（六）建立紅線管(guan)控責任制(zhi)。將資源(yuan)環境生態(tai)紅線管控納(na)入(ru)地方政(zheng)府和(he)領(ling)導干(gan)部政(zheng)績考核體系，并作為(wei)黨政(zheng)領(ling)導干(gan)部生態(tai)環境損害責任(ren)(ren)追究的(de)(de)重(zhong)(zhong)要內容，對任(ren)(ren)期內突破(po)紅線管控要求并造(zao)成(cheng)資源(yuan)浪費和(he)生態(tai)環境破(po)壞的(de)(de)，按照情(qing)節輕重(zhong)(zhong)，從決策(ce)、實施、監管等環節追究有關人員的(de)(de)責任(ren)(ren)。

四、組(zu)織實施

（一(yi)）加強(qiang)組織領導(dao)。國(guo)務院有(you)關(guan)主管部(bu)門(men)要根據工作職責(ze)，會同相(xiang)關(guan)部(bu)門(men)研(yan)究制(zhi)(zhi)定具體要素的(de)(de)紅線(xian)管控(kong)實施方案，明確(que)紅線(xian)管控(kong)的(de)(de)主要目標、重點任(ren)務、制(zhi)(zhi)度(du)機制(zhi)(zhi)等，加(jia)強對各地區的(de)(de)工作指導和監督，重大問題(ti)及時向國(guo)務院報(bao)告。地方有(you)關(guan)部(bu)門(men)要嚴格目標管理，明確(que)任(ren)務分(fen)工，建立(li)協調機制(zhi)(zhi)，切實將紅線(xian)管控(kong)要求(qiu)落到實處。

（二）明確部門(men)工作重點。發展改革部門牽(qian)頭負責管控能源消耗上限，劃定森林(lin)、草原、濕地、海洋等領域(yu)生態紅線(xian)；國土(tu)資(zi)源部(bu)門牽頭負(fu)責(ze)(ze)(ze)管(guan)控(kong)土(tu)地資(zi)源消(xiao)耗上限、劃定(ding)永久(jiu)基本農田、自然生(sheng)態(tai)(tai)空間征（占(zhan)）用管(guan)理工(gong)(gong)作(zuo)；環(huan)境(jing)保(bao)(bao)護部(bu)門牽頭負(fu)責(ze)(ze)(ze)管(guan)控(kong)環(huan)境(jing)質量底線，依法(fa)在重點生(sheng)態(tai)(tai)功(gong)能區(qu)、生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境(jing)敏感區(qu)和脆(cui)弱區(qu)等區(qu)域劃定(ding)生(sheng)態(tai)(tai)保(bao)(bao)護紅線；水(shui)利部(bu)門牽頭負(fu)責(ze)(ze)(ze)管(guan)控(kong)水(shui)資(zi)源消(xiao)耗上限；海洋部(bu)門負(fu)責(ze)(ze)(ze)劃定(ding)海洋生(sheng)態(tai)(tai)紅線。其他相關部(bu)門根據工(gong)(gong)作(zuo)職責(ze)(ze)(ze)，參(can)與資(zi)源環(huan)境(jing)生(sheng)態(tai)(tai)紅線管(guan)控(kong)方面的政策制(zhi)定(ding)、制(zhi)度設計、監(jian)督管(guan)理、考核問(wen)責(ze)(ze)(ze)、信息公開(kai)等工(gong)(gong)作(zuo)。

（三）鼓勵公(gong)眾參與(yu)。各部門、各地區要(yao)及時準確發布資源環境生態紅(hong)線有關信息，有效保障(zhang)公(gong)眾知情權(quan)和參與權(quan)。健全(quan)公(gong)眾舉報、聽證和監督等制度(du)，發揮(hui)好(hao)民間組織(zhi)和志(zhi)愿者的積極作(zuo)用(yong)，形(xing)成政府(fu)、企業(ye)、社會(hui)齊(qi)抓共管的良(liang)好(hao)工(gong)作(zuo)局面(mian)。